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构建服务于高校治理的内部审计监督机制路径初探
2022-08-29 09:58 彭晓 刘菁  审核人:

1.新时代高校审计工作面临的新形势

新时代,审计监督工作肩负着新的使命。2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅出台文件《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》,指出2020年,基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制2015年,中办、国办文件《关于实行审计全覆盖的实施意见》提出,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖2017年,党的十九大报告提出改革审计管理体制。内部审计作为审计监督体系的重要组成部分,其职能作用越来越重要。随着全面从严治党深入推进,中央八项规定实施细则落地、国家监察体制改革深化等决策部署,审计工作已成为全面从严治党的重要抓手;在推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化过程中,审计工作是优化单位内部治理的重要工具。

高校审计工作面临着前所未有的机遇与挑战。根据教育部公布的全国教育经费统计情况,2017年全国教育经费总投入为42557亿元,其中全国高等教育经费总投入为11109亿元。十八大来,高等教育事业发展迅速,高等教育经费持续增长,高校因其资金量庞大、下属单位和企业较多的特点,对内部审计监督的需求量日益增长,内部审计监督的任务越来越重;另一方面,政治巡视、国家审计、外部检查对内部审计形成倒逼之势,促使高校内部审计进行改革和发展。

近年来,高校内部审计的改革与发展明显加速:审计方式方法不断丰富,从经济责任审计、财务收支审计扩展到内部控制审计、绩效审计,从结算审计、清单控制价审计扩展到全过程审计;审计效能不断提升,加强了审计规范化建设、专业化队伍建设、信息化建设,引入社会审计推动内部审计发展,为推进高校双一流建设、实现内涵式发展提供了支持和保障。

2.高校内部审计与大学治理

十八届三中全会上,习近平总书记提出推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020)》中指出要完善中国特色现代大学制度,完善治理结构。大学治理要与国家治理的发展方向保持一致,以推进大学治理体系和治理能力现代化建设为目标。大学治理,主体是大学的行政管理机构,以校长为核心的行政力量在治理中发挥主导作用,治理规则是政府制定的规则,总目标是教学育人。

20183月实施的《审计署关于内部审计工作的规定》,内部审计活动的最终目的是促进单位完善治理、实现目标。高校内部审计坚持一个中心,两个基本职能的定位,一个中心是服务高等教育事业发展,两个基本职能是免疫系统职能和监督职能。

大学治理由治理体系和治理能力两部分构成,决策体系、执行体系和监督体系共同构成了治理体系,审计监督是监督体系的重要组成部分,内部审计主要对治理体系进行监督、评价和建议。高校内部审计是大学治理的前提和必要条件,大学治理是审计结果运用的一种有效形式。

3.高校内部审计工作面临的突出问题

主要表现在以下三个方面:一是审计工作的统筹协调不力,与被审对象、相关职能部门之间的协调工作存在一定困难,审计时效性、整改效果难以保障;二是现行审计制度建设不健全,与大学治理体系和治理能力现代化不适应;三是审计监督作用发挥不够,未能实现对学校所有经济活动及其过程的审计全覆盖。

3.1审计工作统筹协调不充分

工程审计需要和学校基建、后勤等部门协调配合,审计过程中,由于管理责任和监督责任划分不清,互相推诿、不愿担责、扯皮等现象时常发生。基于工程审计项目资金数量大、时间周期长、牵涉部门多、责任大等特征,必须在事前和事中进行审计,需要做到边审边改、即知即改,才能为学校的建设工程安全和资金使用效益提供有效的审计监督。而相关部门配合不力成为了工程审计充分发挥监督作用的阻力。

财务审计方面存在的主要问题是:被审单位不积极配合审计、不认真落实整改,相关职能部门不深入研究审计发现问题。导致审计工作效率不高,审计工作效果难以显现。实际工作中遇到的这些问题,单单依靠内部审计部门的力量难以协调解决,需要在学校层面加强统一领导、减少阻力,为审计工作的顺利推进提供必要的机制保障。

3.2审计制度与大学治理体系和治理能力现代化不适应

审计制度建设是一项重要的基础性工作,是规范审计行为、提升审计质量、防范审计风险的必要保障。内部审计部门应当坚持运用规范化流程来开展审计工作,确保审计作业的每一个环节都在制度框架内运行。现阶段,在规范化制度建设方面,国内大部分高校的内部审计部门已经制定了内部审计工作办法、经济责任审计办法、基建修缮工程审计办法等制度文件,但未与大学治理结构形成对应关系,仍有制度建设空自之处。

与大学治理结构相对应的监督结构组成部分为:大学治理监督、管理监督和业务监督。目前,国内高校的内部审计制度建设主要关注点在经营风险、财务风险方面,经济责任审计、预算执行审计、财务收支审计的相关制度已经基本建立,发展较为成熟;次重点在业务风险方面,关于内部控制审计、内部控制评价、专项审计的制度,部分高校已经建立,但仍有大部分高校还未完成;而针对学校层面的治理风险,尚未开展相应的审计项目,也未建立相关制度。

3.3审计监督作用发挥不全面

党的十八大以来,高校推进内部审计全覆盖取得了一定的成效。从审计类型上看,现在主流的审计类别,各高校基本都有开展,包括经济责任审计、财务收支审计、预算执行审计、清单和招标控制价审计、全过程跟踪审计、工程结算审计等。从审计对象看,通过财务收支审计实现对学校所属单位的审计全覆盖,通过经济责任审计实现对中层领导干部的审计全覆盖,通过建设工程审计实现对基建修缮工程项目的审计全覆盖。从审计重点看,政府采购和招投标、专项资金、基建、后勤、科研、资产、校产和附属医院等领域是关注的重点。

然而,各个高校审计工作开展不均衡,审计力量和审计能力有限,未能实现对学校所有经济活动及其过程的审计全覆盖。表现为事后审计较多,事前、事中审计较少;单个项目审计较多,对同一类型多个项目的整体审计较少。审计监督的免疫系统作用未能得到全面发挥,学校经济活动风险未能及时防范和控制,对学校可能存在的经济活动风险难以整体把握。

4.构建服务于高校治理的内部审计监督机制路径建议

构建与大学治理体系和治理能力现代化相适应的内部审计监督机制,要着重从改革审计管理体制和制度两方面开展工作。通过改革审计管理体制,成立学校审计委员会或审计工作领导小组,在学校层面加强统一领导和组织协调,为审计工作的有效开展提供体制保障。制度方面,要以大学治理结构为框架,从大学治理、管理监督、业务监督三个层次人手,完善审计制度建设,为各类审计项目的开展提供政策依据。同时,要始终坚持突出重点、全面覆盖,聚焦重点领域、重点资金、重点项目、重点单位,科学安排项目计划和配置审计力量,大力推进有重点、有深度、有步骤、有成效的审计全覆盖。

4.1改善审计管理体制,成立审计工作领导小组

20183月,中共中央关于成立中央审计委员会的决定,是党中央在审计部门组织机构上的重大战略改革,一方面增强了审计监督的独立性,有利于审计机构更好的发挥监督职能;另一方面,有利于促进审计制度的完善,是构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系进程中的重要举措。

为加强统一领导和统筹协调,高校可以成立审计委员会或领导小组。由党委书记担任主任、校长担任组长,分管审计和纪委工作的校领导任副组长,相关职能部门负责人为成员。审计委员会或领导小组主要是从学校层面研究讨论审计工作的重要事项,如审计工作制度、年度审计计划、审计整改与结果运用等,协调解决审计发现的重要问题。

其作用主要是:将审计与纪检、监察、组织、人事等其他内部监督部门联动配合,形成监督合力,有利于落实审计意见整改、发挥审计工作的权威性;对审计发现的普遍性、重要性问题进行研讨会商,找准症结所在,提出解决方案,有利于建立长效机制、发挥审计工作的建设性。

4.2完善审计制度建设,与大学治理结构相呼应

高校内部审计监督制度的构建应与大学治理结构相呼应。治理三大要素分别是治理主体、治理客体和治理手段。大学治理主体一般由学校层面和二级单位层面组成,二级单位主要包括各个学院和机关部门,部分高校还有附属医院、校办企业、直附属单位等第三层面。大学治理手段是建立健全保障学校良好运行的各项规章制度,包括教学评估、学生工作、科研管理、财务管理、人事管理、基建修缮、设备物资采购等方面的规范性文件,形成一整套能够实现决策权、执行权和监督权三者平衡的政策制度。

高校内部审计制度建设以大学治理体系为框架依据,坚持立改废并行的原则,主要从制度建设的完整性和制度文件的时效性两方面推进。制度建立方面,从大学治理、管理监督、业务监督三个层次人手,针对治理风险,建立战略审计、重大政策贯彻落实跟踪审计制度;针对经营风险、财务风险,建立绩效审计、经济责任审计、预算执行审计制度;针对业务风险,建立内部控制审计与评价、专项审计制度。文件时效性方面,对于已经出台的制度文件,要根据国家最新的政策性文件要求和学校治理发展的需要,及时进行修订和补充;对于文件内容已经不适应当前实际的,应及时办理废止、失效手续,定期进行清理。

目前国内高校内部审计部门鲜有开展战略审计的实例,可以借鉴大型企业战略审计的实践经验,进行有益尝试。战略审计主体是以学校整体为审计监督对象,客体是大学治理手段,创新使用融入式动态监督模式,时间轴贯穿事前、事中、事后整个过程,对学校制度建设的合理性、决策制定的规范性、政策执行的有效性、公共资金的效益性进行监督、评价和建议。战略审计对提高学校治理能力、防范学校治理风险、维护学校良好运行具有积极作用。

4.3突出审计工作重点,继续推进审计全覆盖

为响应党中央、国务院提出的明确要求,高校内部审计部门应当继续推进审计全覆盖。站在大学治理这一新的高度,整合审计资源,做到审计监督无死角,努力实现审计类型全覆盖、审计对象全覆盖和经济活动过程全覆盖的三维立体高校内部审计全覆盖。

审计类型全覆盖,即审计部门在实际工作中每个审计类型的项目都要开展,包括经济责任审计、财务收支审计、预算执行审计、绩效审计、内部控制审计与评价、战略审计、重大政策贯彻落实跟踪审计、工程结算审计、清单和招标控制价审计、全过程跟踪审计等。

审计对象全覆盖,即审计监督对象要覆盖所有机关部门、二级学院、直附属单位、附属医院、校办企业和中层领导干部。

经济活动过程全覆盖,即审计监督要覆盖重要经济活动的事前、事中、事后三个阶段,如建设工程项目、设备物资采购、财政专项资金使用等。

审计全覆盖要突出重点。对于基建修缮工程,要进一步深化全过程审计,抓住关键环节,促进完善内部控制、控制工程造价,关口前移至立项阶段,探索开展对建设标准、投资计划、设计概算等进行评审;对于采购业务,内部审计可以从招投标阶段开始,对投标人资质、标书真实性、投标流程规范性等内容进行监督,从源头开始控制风险;对于财政专项资金,如双一流建设经费、改善基本办学条件专项资金等,重点关注预算执行绩效,可以开展预算执行审计和绩效审计;针对风险较高的科研经费支出,例如会议费、外协费等,应当重点关注、加强监督,开展专项审计。

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